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反思 一元化碳稅

文 | 於洋碳稅、環境稅等各種環境政策在世界很多地方已經運行多年,其成敗得失,對於今天的中國意義格外重要。在過去三十年,世界各國出臺瞭一系列針對能源市場的環境管理政策。比如在電力市場,從二氧化硫和氮氧化物的污染稅或排污交易政策,到現今受到熱議的碳交易政策,以及對可再生能源的鼓勵政策;在汽油消費市場,則有汽油含硫標準,鼓勵電動車和混合動力車等不同類型的環境政策。這些政策運行多年,其利弊已現,如今在制定中國未來的碳稅政策或其他環保政策時,必須反思此前各國政策的得失,以為己用。因地制宜是正途從經濟學理論上來看,因為能源消費污染環境將損害公共利益(外部性),應該加以限制,或通過征收環境稅來增加其成本,或直接通過法律和政府政令來進行有效限制。道理如此,但在現實世界中,由於能源本身商品價值之外的屬性,以及由於這一屬性所導致的壟斷特征,另外再加上巨大的地域差異性等因素,使得統一的環境政策在不同時間、不同地區和對不同人群會造成極具差異性的影響。因此,在制定和能源市場相關的環境政策時,既不能照搬國際經驗,也不宜對經濟學原理進行生搬硬套,而是應當因地制宜、在全面考慮相關政策對不同產業和人群影響的基礎上,制定符合本地經濟社會現狀和發展目標的環境政策。許多研究已經證明,相同的能源政策對不同地區的影響差異巨大。以碳稅為例,最新的研究就指出,同樣是征收15美元每噸的碳稅,在美國,會造成加州的失業率上升約0.3%(四千多個工作機會),但在俄亥俄州,失業率卻會大漲3.8%(兩萬多個工作機會)。這是因為加州目前的發電結構主要以天然氣和水電為主,而俄亥俄州的煤電比例卻很高。在短期內,由於發電結構無法大幅調整,征收碳稅可能極大地抬升俄亥俄州的電價,而對加州電價的影響要小得多。與此同時,由於煤電價格低廉,俄亥俄州的產業結構能耗較高,制造業比重較大,電價的劇烈波動可能驅使企業離開該州,並嚴重影響其中短期內的投資意願。因此征收同樣水平的碳稅會在該州造成嚴重的失業危機。中國有點像俄亥俄州,其發電結構高度依賴煤電,這一現實中短期內無法得到根本改變。此外,中國依托制造業等能源密集型產業解決瞭大量就業問題,如果簡單化地征收碳稅,將對經濟和就業,甚至政治穩定造成巨大的沖擊,並延遲東部地區產業升級以及中西部地區的產業承接。因地制宜地制定環境政策,還要防止產生“污染轉移”。所謂“污染轉移”,是指一個地區征收環境稅,而其他地區卻並沒有制定相應的環境政策,那麼污染企業遷移,來逃避成本。如果污染物對不同地區的影響是一直的(例如溫室氣體),那麼這樣的環境政策不僅不能幫助當地居民避免污染的損害,還要承受產業外移、經濟受損的後果。“接地氣”很重要此外,在環境政策的設計中,要充分考慮到各能源產業的巨大差異性,根據各產業的特點來設定。如果不考慮這些因素,而是想當然地簡單依據經濟學基本原理去設計,那麼不僅不可能達到預定的減排效果,反而推高能源價格。比如,華盛頓大學的約瑟夫·卡倫教授在近期發表的一篇關於對電力系統碳排放管理的文章。在他廣泛調查和研究後發現瞭一個事實,即在考慮發電的啟動成本和電力系統的不確定後,征收低於30美元/噸的碳稅時,煤電的使用並不會受到明顯的抑制,因此減排效果非常有限。此外,斯坦福大學商學院的瑪·萊格南特教授在對水泥產業進行研究後,也發現在考慮“污染轉移”和水泥產業壟斷特點的背景下,最好的碳排放管理政策是在碳交易中依歷史數據免費發放碳排放許可的模式。面對這一看似荒唐的結論,環保人士普遍質疑,但萊格南特提出瞭數據和事實後,才證明瞭免費發放碳排放許可的模式要比征收碳稅或拍賣碳排放許可都更有效。這些例子都告訴我們,根據產業特點調研出的結論,往往是“想當然”和照本宣科所不能想象到的。所以,這也要求政策制定者在政策設計中,必須考慮到行業運行的特點。此外,針對能源消費的環境政策設計,最重要的是要“接地氣”。不同能源的價格波動,對公眾生活的影響是不一樣的。以電和油這兩種能源為例,如果電價顯著上揚,將對公眾生活和收入支出結構帶來極大影響。對電價敏感的群體往往是中低收入族群,電價的波動對他們造成的損失和影響要遠遠高於富人。而電價波動對富人節電的激勵效果非常有限,這是由電力費用在收入中的比重所決定的。因此,征收環境稅或提高環境標準造成的電價上漲,不僅讓中低收入消費者更少地使用電力,還會因為更高的電價而擠占中低收入消費者其他重要支出的份額,造成雙重損失。而如果政府補貼中低收入階層的用電,那麼環境政策的效果又會大打折扣,造成行政資源浪費。相比之下,在燃料油市場,對乘用車用油征收污染稅或提高汽柴油含硫標準,在當下十分必要也十分緊迫。這一方面,可抑制私傢車等奢侈型交通消費,降低因中高收入階層的非必要交通消費所帶來的污染。另一方面,也是通過稅收方式,對因私傢車造成污染的損失進行支付轉移。這一政策之所以有效,其原因是因為使用私傢車的群體大多是中高收入階層,他們對汽油環境稅的敏感度比對電價的敏感度高。此外,私傢車的使用對中低收入階層的負面影響則小得多,甚至還能因為降低擁堵等造福中低收入階層。以中國為例,中國的城市密度較其他國傢更高,同時擁有較為完善和發達的公交系統。因此,遏制通勤用私傢車消費是非常必要的。此外,與對電力征收環境稅相比,因為私用車使用對價格的彈性,要小於電力消費的價格彈性。對汽油征收環境稅不僅對中下階層產生的負面影響小,政府需要支出的補貼少,在環境保護方面也更有效。這裡要特別指出的是,征收汽油環境稅也必須配套對公交體系的補貼、相應地取消和減免物流運輸業和關系到其他民生領域的稅賦等,作為配套政策,以免影響公眾福利和對特定市場的扭曲。總之,針對能源消費制定相應的環境政策非常必要,但是政策設計決不能將異常復雜的、具有鮮明地域特點的能源環境問題過度簡化。相反,政策制定者應當充分考慮不同地區的發展水平、就業壓力和產業結構等問題,根據管理對象的不同,有針對性的選取政策工具。要仔細分析管制的費用效益,設計最有效的政策,讓有限的環境保護資源投入產生最大的效益,同時將可能的損失降到最低。(作者系美國斯坦福大學博士)var page_navigation = document.getElementById('page_navigation');if(page_navigation){ var nav_links = page_navigation.getElementsByTagName('a'); var nav_length = nav_links.length;//正文頁導航加突發新聞 if(nav_length == 2){ var emergency = document.createElement('div');emergency.style.position = 'relative';emergency.innerHTML = '

新聞來源http://news.hexun.com/2013-04-15/153174124.html

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